Комментарий. Сельское поселение сегодня — основа местного самоуправления в России

Когда-то в прежние времена сельское общество само решало многие вопросы: когда ловить рыбу (и даже в это время запрещали колокольный бой), когда начинать сенокос. То есть сельское общество было главным фактором принятия каких-то решений. А вот интересно, как обстоят дела сейчас, многое ли изменилось и в какую сторону?

Эти и другие вопросы обсудили издатель портала «Крестьянские ведомости», ведущий программы «Аграрная политика» Общественного телевидения России, доцент Тимирязевской академии Игорь АБАКУМОВ и Леонид КОСТИН, Председатель Палаты сельских поселений Общероссийского конгресса муниципальных образований.

— Леонид Владимирович, с чего это вдруг у нас как бы ниоткуда взялся Конгресс муниципальных образований, всероссийский причем? Откуда это пошло и что это за организация?

— Думаю, эта организация знакома всем муниципалам, она все-таки не взялась из ниоткуда, заняла лидирующие позиции как одно из объединений муниципальных образований. В свое их время их было несколько, и сейчас сохраняется несколько. Но все-таки Конгресс муниципальных образований занял лидирующие позиции, именно на него делается ставка со стороны органов государственной власти. И объединяет он на сегодняшний день, я думаю, все муниципалитеты страны…

— А сколько их всего?

— Входят в состав именно Конгресса не сами муниципальные образования, а их объединения на уровне регионов либо межмуниципальные образования, в которые непосредственно входят сами муниципальные образования. В каждом субъекте Российской Федерации такой союз существует, и уже из них формируется Конгресс. Органы управления Конгрессом формируются уже самими членами. Это руководитель, президент. Существует исполнительная дирекция. И рабочими органами являются как раз палаты, комитеты. Вот палаты формируются по принципу конкретного вида того или иного муниципального образования.

Есть один из видов муниципальных образований на сегодняшний день, самый многочисленный. Это отвечая на ваш вопрос. Порядка 20 тысяч муниципалитетов, но самые многочисленные, объединяющие почти 30% населения нашей страны – как раз сельские поселения. Палату сельских поселений в Конгрессе я и возглавляю, являюсь сам руководителем администрации сельского поселения в Тверской области.

— Как называется ваше поселение?

— Михайловское сельское поселение, расположено в Калининском районе под Тверью.

— Что оно собой представляет?

— Это 314 квадратных километров территории, что в два раза больше Твери. Надо понимать, что сельские территории все-таки больше…

— Это все, что вокруг Твери?

— Это не все, что вокруг Твери. Вокруг Твери полностью находится Калининский район, который состоит из 18 муниципальных образований – из 15 сельских поселений и 3 городских поселений. Вот я возглавляю одно из таких сельских поселений. 23 населенных пункта, более 4 тысяч жителей постоянного проживания, зарегистрированных именно по месту жительства. Но надо понимать специфику районов, которые находятся при областных центрах, да и в целом районов при городах. Это, конечно, рекреационная зона. И, конечно, население не соответствует официально зарегистрированному по своему количеству, потому что это дачная зона.

— Многие живут там постоянно, но они не зарегистрированные.

— Конечно, многие живут постоянно, не регистрируясь, понимая или считая, что регистрация в городе им принесет какие-то дополнительные блага. Но я могу вам сказать, что, несмотря на тенденцию в целом по стране сокращения сельского населения, территория, например, Михайловского сельского поселения, которое я возглавляю, прибавляет в количестве регистрируемых жителей примерно по 10% в год. То есть идет рост за счет прибывающих, за счет тех, кто регистрируется по месту жительства, потому что развитие идет. И на сегодняшний день нельзя говорить, что все плохо. Да, сложно, да, тяжело. Но говорить, что все плохо, совершенно невозможно.

— Думаю, что вам нужно проводить водопровод, канализацию, газ тянуть, дороги мостить, школы ремонтировать, больницы подлатать, детский транспорт организовать в школы … Правильно?

— Не совсем так. Вопросами здравоохранения и медицины занимаются сейчас другие уровни власти.

— Какие доходы у муниципалитета?

— Основная доходная часть бюджета – земельный налог и налог на имущество физических лиц. Налог на имущество юридических лиц к нам не относится. Это те налоги, которые являются на 100% местными и поступают на 100% в местный бюджет. Также есть небольшая, совсем незначительная сумма налога на доходы физических лиц, но, к сожалению, она сокращается.

— Это индивидуальные предприниматели, которые у вас зарегистрированы?

— И не только индивидуальные предприниматели, а юридические лица, индивидуальные предприниматели, уплачивающие налог на доходы физических лиц. Соответственно, часть этого налога (на текущий момент в Тверской области это 2%) перечисляется в доход бюджета сельского поселения. Ранее это было 10%, и это для нас было более финансово заметно. Но если говорить в целом по стране, для сельских поселений все-таки НДФЛ является бюджетообразующим налогом. Но сейчас в связи с усилением кадастровой политики, с ростом закадастрированных земель, регистрации недвижимого имущества доля земельного налога и налога на имущество физических лиц в доходной части возрастает. У меня на сегодняшний день в бюджете она все-таки является преимущественной.

— Я постоянно слышу, что муниципалитетам не хватает денег, что весь бюджет «высасывается» федералами, а потом этот бюджет, как опавшие осенние листочки, падает вниз. Что-то долетает, так ведь? Или у вас есть какой-то свой кусок бюджета, на который вы, собственно, и можете рассчитывать, как на свою зарплату, например?

— На сегодняшний день у каждого муниципалитета есть свой определенный «кусок» из бюджета, который, безусловно, гарантированно поступает в бюджет. За исключением некоторой доли, регулируемой субъектом федерации, бывают регулируемые налоги, но в любом случае есть свой объем. Я не знаю ни одного муниципалитета в Российской Федерации, которому хватало бы денежных средств. Безусловно, бюджета для всех недостаточно.

Надо понимать, что у нас на сегодняшний день муниципалитетам досталась самая трудная доля в части бюджета. Муниципалитет все-таки самый близкий к населению орган власти. И даже самый высший чиновник является жителем какого-то из муниципалитетов.

Мы это все прекрасно понимаем. И вот здесь вся инфраструктура, которая есть — это жилищно-коммунальное и дорожное хозяйство — являются на сегодняшний день самыми финансово затратными. Они были переданы в муниципалитеты без достаточного финансирования и в достаточно плачевном состоянии, я бы сказал. Все-таки период, когда этим никто практически не занимался ввиду отсутствия денежных средств на государственном уровне, реально был, и ущерб определенный он реально нанес.

Мы все прекрасно знаем, что у нас и жилой фонд в состоянии, требующем капитального ремонта, а иногда и просто требующий сноса из-за ветхости и аварийности. Это та проблема, которая пока еще в России не решена до конца. Соответственно, и проблема капитального ремонта тоже. Все это очень финансово затратные отрасли, которые остались на плечах муниципалитетов и с которыми сами муниципалитеты при том финансовом размере средств, который они имеют, просто не в состоянии справиться. Это факт, и из-за этого есть трудности.

— Но вот в муниципалитетах количество налогов, как вы сказали, все-таки уменьшается. Если раньше НДФЛ был 10%, то сейчас 2%. То есть произошло уменьшение в пять раз. Я правильно понял вас, не ошибаюсь?

— Нет, не ошибаетесь. Именно по этому налогу – да, произошло сокращение в 5 раз.

— Есть два мнения. Одно — нужно расширять деятельность муниципалитетов и их дробление, то есть муниципалитеты довести до села. Скажем, раньше сельсовет был. Потом их начали укрупнять. Потом появилось слово «муниципалитет». Но сначала-то это был сельсовет в селе. Уже ближе-то некуда, роднее некуда. Все друг друга знают.

А есть мнение, что это плодит количество чиновников, и нужно эти муниципалитеты укрупнять, допустим, до уровня района, как в Московской области сейчас делается: есть район, а все, что ниже, не нужно. И тогда консолидированный бюджет мы направляем туда, куда надо, ну, как при добром Советском Союзе. Надо – каналы строим, надо – дорогу построим, надо – еще что-нибудь возведем. А вот нужды мелкого жителя как-то властям были и неинтересны. То есть рецепторы, нервная система власти уничтожается таким образом, на мой взгляд. Я прав или нет, как вы считаете?

— На мой взгляд, вы совершенно правы. Потому что на сегодняшний день, действительно, существует мнение, и оно, надо сказать, достаточно аргументированное – не просто укрупнение сельских поселений, а полная ликвидация такого вида муниципального образования, как сельское поселение, и превращение его в округа, как действительно сделано в Московской области и еще в ряде регионов Российской Федерации. Но, вы знаете, на сегодняшний день уже можно сделать анализ. А анализ-то показывает, что ничего хорошего в этом нет.

И основной аргумент – сокращение финансирования именно на аппараты, которые содержатся в этих мелких сельских поселениях. Укрупнение высвобождает определенные денежные средства. Но это не совсем так. Действительно, определенные денежные средства высвобождаются, но в то же время возрастает объем содержания этих денежных средств у района или у того самого округа, который на месте сельских поселений, поскольку все равно этими поселениями руководить необходимо, в этих поселениях все равно будут определенные формы присутствия региональных властей, но это уже будет не власть населения. Хозяина как такового на месте уже не будет.

На его месте появляется чиновник, который говорит: «Дорогие друзья, я ни за что не отвечаю. Идите вот туда». И мы с вами получаем минусов намного больше, чем плюсов. На самом деле плюсы тоже есть. Конечно, безусловно, есть аргументы, которые говорят о том, что не нужно будет тратить денежные средства на выборы представительных органов власти. Не нужно будет разбирать склоки, которые происходят между исполнительными и представительными органами власти в этих 20 тысячах муниципальных образований. Управляемость территориями повысится, поскольку усилится вертикаль власти. И это на самом деле так, это правда.

— Так лучше всего, знаете, что сделать? В областях сделать органы власти, а в районах уже не надо.

— А здесь мы возвращаемся к Конституции Российской Федерации, по которой мы работаем, и которая предусматривает поселения именно как вид муниципального образования, который должен находиться и работать в Российской Федерации. Если мы подписали Хартию о местном самоуправлении, если говорим о том, что местное самоуправление в Российской Федерации есть, то оно и должно быть. И сельское поселение на сегодняшний день, на мой взгляд, это основа местного самоуправления в России. Поскольку в городах, особенно в крупных, та или иная форма взаимодействия с субъектом более сильна, то на селе более тесной связи с населением нет.

Когда есть денежные средства, исполнять свои обязанности, причем достаточно серьезные, сложно. У очень многое и с деньгами не получается, а без денег это еще сложнее. Тем не менее, сельские поселения, при том, что на них свален достаточно серьезный объем полномочий при отсутствии финансирования, со многим справляются. За последние десятилетия, когда работает закон «О местном самоуправлении», наработан положительный опыт. Ведь вы посмотрите – сельские клубы восстанавливаются, возвращается медицина, возвращаются даже те же вопросы школьного и дошкольного образования, которые хоть и не входят в компетенцию сельских поселений, но они снизу как бы «подталкиваются» населением. Есть люди, которые от имени населения не выполняют указания сверху, а подталкиваются снизу: «Ребята, давайте. Нам нужна школа. Нам нужен детский сад. Нам нужно их увеличивать. Нужна нам больница», – и так далее и тому подобное.

— А вот скажите, Леонид Владимирович… Говорят, что наша страна генетически не предрасположена к демократии. Как вы считаете, мнение людей как-то учитывается, вот вами в частности?

— Безусловно.

— А как оно учитывается, как люди выражают свое мнение? Приходят к вам, стоят на площади и ругаются, или, может, вы референдумы проводите?

— Нет, референдумы мы не проводим, но сходы граждан проводим регулярно. Референдум – это все-таки одна из форм прямого волеизъявления граждан, которая требует определенной бюрократии и финансовых затрат. Зачем? Просто сходы граждан. И то, о чем вы говорите, даже та же ругань – она тоже может быть положена в основу. Но как она может быть положена?

— А есть какие-то принципиальные моменты, которые вы учитываете в своей работе? Вот какая-нибудь баба Фрося выходит и говорит: «Слушай, Леонид Владимирович, вот тут неправ». Признаете, или, наоборот, скажите: «Баба Фрося, сиди там за печкой, темнота некультурная, мы сами тут решим»?

— Если неправ, то это надо признавать. А как иначе-то? Ведь, поймите, в чем сегодня специфика сельских поселений, которые сформировались. В большинстве своем руководят ими те люди, которые живут там.

— Вы за то, чтобы еще добавить власти сельсоветам, или это уже лишнее?

— Сельсовет в свое время был прообразом сельского поселения.

Он включал в себя несколько деревень, несколько населенных пунктов, сел, как и сейчас сельские поселения. Поэтому, конечно, я как председатель Палаты сельских поселений отстаиваю то, чтобы данный институт был создан правильно…

— То есть вы готовы делегировать власть дальше, глубже в народ?

— А этим и надо заниматься. Вопрос – в какой форме. И на сегодняшний день таких форм несколько: это товарищества собственников жилья, территориальное общественное самоуправление, институт старост. И без этого никак. Вот если этими институтами не пользоваться, то руководить невозможно, тогда отрыв населения от власти полный. Большинство чиновников считают, что они знают лучше, что для того или иного населенного пункта будет хорошо, а что – плохо; где нужна дорога, а где – колодец. Ведь мы на самом деле поставлены перед таким выбором, и мы иногда такой выбор должны сделать при отсутствии финансовых средств. Что важнее для села – отремонтировать дорогу или вырыть новый колодец? Сделать и то, и другое зачастую невозможно.

И вот есть целый ряд чиновников, которые считают, что они знают, они решат все за население, с ним не советуясь. Но мы уже видим и положительные примеры: в Ленинградской области – институт старост, в Центральной России – институт Программы поддержки местных инициатив. А ведь она завязана не только на участие населения, а иногда даже на софинансирование населением определенных проектов, когда незначительная часть софинансирования, участие трудом населения создает определенные объекты и дает возможность привлечь достаточно серьезные финансовые средства из субъектов федерации. Вы понимаете? И при этом создаются объекты, возрождаются объекты благоустройства, инфраструктуры, которые необходимы в первую очередь.

— То есть «нервная система» таким образом восстанавливается?

— Совершенно правильно. Но нужно учитывать современные реалии.

Проблема не в том, что в свое время колхозы перешли в частный бизнес, а земля, в принципе, растворилась. Вернуть бизнес под руководство власти, в том числе на селе, и вообще в стране невозможно. Я думаю, в Российской Федерации это уже процесс необратимый. Вопрос в том, что сделать для того, чтобы новые формы хозяйствования получили развитие, экономическую эффективность, чтобы шел прирост рабочих мест. Но в сельском хозяйстве сегодня сокращаются рабочие места не только потому, что сокращается количество колхозов, а благодаря автоматизации труда, новым технологиям, умной технике.

— Ну, что же, пожелать вам успеха и вашему Конгрессу, который… Я так и не понял, кто же все-таки его создал.

— Его создали сами муниципалы, но, безусловно, при взаимодействии с органами государственной власти.

— Ну, очень хорошо. Надеюсь, это будет хорошим противовесом тем, кто считает, что власть на селе должна быть только государственной. Автор: «Крестьянские ведомости»